基于《交通强国建设纲要》和《国家综合立体交通网规划纲要》（简称两个纲要）关于推动城乡交通运输一体化、“四好农村路”、绿色出行和交旅融合等方面的部署要求，交通运输部科学研究院慢行交通研究团队开展了关于城乡慢行交通一体化发展相关研究，借鉴国外经验，结合我国国情，提出推动城乡慢行交通一体化发展的重要意义和目标，分析了当前存在的主要障碍，从发展平台、实施方案、完善标准、试点建设等方面提出工作建议。

习近平主席在第二届联合国全球可持续交通大会开幕式上发表主旨讲话提出，要加快形成绿色低碳交通运输方式，加强绿色基础设施建设，推广新能源、智能化、数字化、轻量化交通装备，鼓励引导绿色出行，让交通更加环保、出行更加低碳。

《交通强国建设纲要》提出，开展绿色出行行动，倡导绿色低碳出行理念。《国家综合立体交通网规划纲要》提出，推进城乡交通运输一体化发展，加快推动乡村交通基础设施提档升级，全面推进“四好农村路”建设，实现城乡交通基础设施一体化规划、建设、管护。

2023年1月，中共中央、国务院发布《关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》提出，必须坚持不懈把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，举全党全社会之力全面推进乡村振兴；坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展。

慢行交通（步行、自行车）是绿色出行体系的主要组成部分，在国际上被广泛认作可持续交通发展的象征和核心，对落实“双碳”目标具有重要支撑作用。国内外大量实践证明，推动城乡慢行交通发展可有效缓解交通拥堵、促进交通减碳、增强交通韧性，是美化社区环境、改善民众健康和促进经济繁荣的重要抓手。推动“城乡一体化”已成为欧洲国家慢行交通发展的普遍趋势。

城乡慢行交通一体化是发展趋势

慢行交通方式是综合交通系统的重要组成部分，任何交通方式都离不开慢行交通要素的辅助、衔接和补充，城市和乡村民众出行都需要安全、便捷、舒适的慢行交通基础设施。从更广泛的意义上推敲，两个纲要提出的交通高质量、统筹融合、绿色发展等方面的部署和要求，都与城乡慢行交通建设有着密切关系。

促进城乡交通一体化发展，需要包括城乡慢行交通设施和服务一体化。慢行交通与公共交通、城乡客运是无法分开的一体化出行体系。首先，慢行交通是公共交通系统的末端延续，公共交通、城乡客运做不到“门到门”服务，群众出行“最初和最后一公里”需要步行或骑自行车；其次，慢行交通设施与公共交通设施“无缝衔接”是城乡公共客运系统高效安全运行的基础，保障上下车民众的安全，避免公共交通与慢行交通之间的冲突和干扰。所以，解决好城乡群众出行“最初和最后一公里”问题的关键之一，是完善城际和乡村地区慢行交通基础设施。

全面推进“四好农村路”高质量发展，需要考虑慢行交通设施。无论从出行安全便利角度，还是从构建乡村慢游系统、促进乡村旅游角度，完善的慢行交通设施都应该成为农村公路“运营好”的重要基础。过去，基于农村机动车数量少、农用车辆装备速度低等因素，我国农村公路建设多采取机非混行方式。随着经济社会快速发展，截至2022年年底，全国常住人口城镇化率达到65.22%，城市群、都市圈范围不断拓展，城乡界线越来越模糊，全国机动车保有量超过4亿辆，其中农村地区的机动车保有量突破2亿辆。此外，随着全域旅游发展，乡村区域徒步和骑行旅游休闲出行人群越来越多。特别是在经济相对发达、人口密集的地区，农村公路穿村过镇，不仅是群众主要出行道路，还是群众日常生活主要活动区域，加强人行道和自行车专用道设置，避免机动车、非机动车和行人混行带来的安全隐患，有现实需求。

绿色出行行动是全社会行动，倡导绿色低碳出行需要涵盖城乡。绿色出行是指居民使用“慢行交通+公共交通”的绿色低碳出行方式。当前，城市建成区绿色出行服务体系建设受重视程度相对较高。在“双碳”目标背景下，需要推动交通运输全面绿色转型，实现全社会绿色出行发展格局。随着我国城镇化水平进一步提高，尤其是在经济相对发达地区的城市群和都市圈区域，推动“全域化”或者说“城乡一体化”的绿色出行服务体系建设势在必行。

深化交旅融合，需要公路慢行系统作支撑。慢行交通系统是实现旅游休闲“慢游”体验最重要的基础设施。如今民众的旅游休闲理念和生活方式都在发生巨大转变，旅游向着自助游和自由行转变，休闲向着日常化和健康化转变，徒步、跑步和骑行受到民众普遍喜爱。各地旅游公路建设项目中，与公路配套建设的长距离慢行系统往往成为最大亮点，吸引大量民众通过徒步、骑行，亲近自然山水和美丽乡野。公路慢行系统，将成为打通城市和乡村之间游客流动的新途径，促进乡村旅游休闲的新时尚，以及拓展旅游产业发展的新引擎。

当前，我国城市建成区慢行交通基础设施相对完善，但城际及广大乡村地区的步行和自行车出行条件相对较差，相关设施或没有或不足，与加快建设交通强国、全面推进乡村振兴等国家战略部署要求存在差距。因此，提出“城乡慢行交通一体化发展”的思想基础是推动我国交通运输高质量发展、建设人民满意交通，对实现“双碳”目标、支撑乡村振兴、加快建设交通强国等国家战略具有重要意义。

“全社会行动”高位推动

推动城乡慢行交通一体化发展的总体目标是：通过推进慢行交通基础设施网络和绿色出行服务体系的全域覆盖、城乡共享，进而大幅度提升全社会绿色出行比例，有效缓解城市交通拥堵，明显改善广大乡村地区出行的安全性和便捷性，促进交通运输碳排放水平进一步降低，促进交旅深度融合，促进城乡交通运输一体化、“四好农村路”高品质发展，不断提升群众出行获得感、幸福感和安全感，从而助力乡村振兴和落实两个纲要部署要求。

推动城乡慢行交通全面发展的关键：发展理念上需要从“以车为本”转向“以人为本”，把步行与自行车交通放在首位；发展机制上需要从城乡“二元化”转向“一体化”，弥补乡村地区慢行交通发展短板；发展方式上需要由“行业主导”转向“全社会行动”，进行一场对交通发展模式和民众生活方式的深刻变革。不仅仅是步行和自行车交通基础设施建设，也包含了对管理制度、服务系统，以及社会文化的整体构建。因此，其发展目标可以聚焦为以下四个方面：

一是构建形成城乡一体化慢行交通发展体制机制。国家层面形成统筹城乡慢行交通发展的统一意志，建立起包括组织机构、发展规划、标准规范、激励政策、管理制度等内容，完善的城乡慢行交通一体化管理体制和发展机制。

二是建设形成城乡一体化慢行交通基础设施网络。建立覆盖城乡全域，满足“门到门”需求的慢行交通基础设施网络，为民众步行和自行车出行提供便利。建设形成包括国家、省、市等多层级一体化、城乡跨区域一体化、通勤休闲多功能一体化的慢行交通道路设施网络。

三是发展形成城乡一体化绿色出行服务体系。发展构建覆盖城乡全域，融合更大空间范围和更多交通方式的绿色出行服务体系。加强步行、自行车交通与公共交通、长途客运体系的衔接关系；完善自行车租赁、停放和维修等相关服务设施网络；鼓励发展慢行交通旅游休闲服务产业，全面提高慢行交通出行综合服务能力。为步行和骑行者出行提供休闲游憩、停放维修、安全救援等全方位服务。

四是培育形成慢行交通友好型社会文化。发展形成对慢行交通优先、包容和鼓励的社会文化氛围，“慢行交通+公共交通”成为民众的主流出行方式，徒步、骑行成为民众热衷的运动休闲活动。形成政府部门重视、媒体宣传广泛、教育培训系统、社会活动多样、民众参与积极的慢行交通友好型社会。

乡村慢行交通亟待补短板

当前，我国城市慢行交通相关政策、标准和设施体系相对完善。但是，空间范围更大、发展环境更复杂、统筹要求更高的乡村地区慢行交通建设缺失严重，是城乡慢行交通一体化发展的面临主要问题。

一是发展观念尚未形成。当前，“城市慢行交通系统”是各类政府文件中最常用的表述方式。在城乡二元结构背景下，慢行交通基础设施一直被当作只有城市建成区才需要考虑的建设内容。近年来，农村机动车保有量快速增长，另外，农村常住人口中老年人和儿童居多，乡村地区人流小、机动车少，机非混行即可的传统观念已经不适应当前农村发展需求。尤其是经济发达地区，伴随城市群和都市圈快速扩张，城际和乡村区域对于慢行交通基础设施的需求更为迫切。尽管国家相关文件已经多次提出了“实现城乡交通基础设施一体化规划、建设、管护”的发展要求，但是并未明确是否包括慢行交通基础设施。“城乡慢行交通一体化”建设还是一个全新理念，对其发展的必要性还未得到充分认识。

二是政策标准存在欠缺。现行国家相关政策文件中对城市慢行交通发展较为重视，对其发展目标和重点任务都有较为详细的要求和部署，然而，对于农村慢行交通系统建设几乎没有明确要求。在住建部推动下，针对城市步行与自行车交通建立了完善的标准体系和规划体系。但是，针对广大城际和乡村地区慢行交通建设的相关规划和标准欠缺。公路系统，包括农村道路，缺少关于慢行交通系统建设的相关标准。

三是城乡融合仍需加强。当前，市政道路和公路系统建设管理分属于不同行业管理部门，在慢行交通系统的发展规划、建设标准和运营管理上都存在差距和壁垒，形成城乡间步行和自行车交通的障碍。城际和乡村地区慢行交通设施的缺失，不利于城乡融合，造成“城乡要素双向自由流动和公共资源合理配置”的困难。

建议纳入交通“双碳”领跑者试点工作

基于以上城乡慢行交通一体化发展的必要性、目标和问题，聚焦当前交通运输行业发展重点，总结提出如下相关工作建议：

组织成立创新发展平台。建议由交通运输部相关司局指导，部下属研究机构牵头组织成立城乡慢行交通发展社会团体组织。以社团组织为平台，联合各界社会资源和智库力量，致力于组织开展城乡慢行交通发展相关政策、标准和技术研究，促进跨行业联动，实施试点建设，召开国际交流会议等，搭建政府、社团、企业以及机构之间的桥梁，形成对城乡慢行交通发展的可持续推动力量。

制定实施方案。建议结合城乡交通运输一体化、“四好农村路”、绿色出行创建行动等工作的发展需求，以助力乡村振兴为核心目标，制定《城乡慢行交通一体化发展实施方案》。调查城际和乡村地区慢行交通发展现状和需求，分析主要障碍，提出发展策略、重点任务、实施步骤和保障措施。弥补城际和乡村地区慢行交通发展短板，大力推动交通运输绿色转型、产业融合和高品质发展。

完善规划和标准。建议完善公路系统步行和自行车交通基础设施建设相关标准要求，增加综合交通相关规划中对农村慢行交通设施和服务的建设要求。建议推动制定“慢行交通+公共交通+长途客运”城乡一体化绿色出行系统相关服务规范和设施标准。以“四好农村路”建设为依托，充分考虑不同区域的气候环境特点、社会经济发展水平和民众慢行交通旅游休闲需求，编制《农村公路慢行交通系统规划设计导则》。

开展试点建设。建议将城乡慢行交通一体化发展纳入交通“双碳”领跑者试点工作。选择具备条件区域，以区县为单位，开展城乡慢行交通一体化试点建设。积累在不同经济发展水平、地貌环境，以及城乡区域推动慢行交通系统规划建设的经验。

推动建设国家步道网和自行车道路网。建议研究依托现有公路交通系统，以自行车和徒步旅游休闲为目的的国家慢行交通路网建设，整体提升公路交通的综合社会服务品质和价值；鼓励有条件省市开展区域慢行交通体系建设试点，推动国家、省和地方三级慢行交通路网体系建设；鼓励地方依托文化线路资源，开展旅游休闲慢行交通线路建设。

作者：方海 李磊 田春林 王显光 刘振国

来源：中国交通报

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